Udostępnianie informacji publicznej

Poznań, dnia … marca 2007 roku

ODWOŁANIE

w sprawie:

X

- odwołującej -

sygn. akt:


Samorządowe Kolegium
Odwoławcze

za pośrednictwem:

Starosty


W imieniu mojego klienta, z powołaniem się na pełnomocnictwo złożone w aktach sprawy, wnoszę

odwołanie 

od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Przedmiotową decyzję zaskarżam w całości i wnoszę o:

zmianę decyzji i nakazanie ujawnienia informacji, o której mowa we wniosku.

Zaskarżonej decyzji zarzucam:

I. naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3d i f ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, iż udzielenie informacji o prowadzonych postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej i nie podlega ujawnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej,

II. naruszenie art. 104 § 1 kpa, poprzez załatwienie sprawy administracyjnej w drodze informacji, co stanowi usiłowanie ominięcia obowiązku orzekania w sprawie w drodze decyzji administracyjnej,

III. naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez nieumożliwienie stronom przed wydaniem zaskarżonej decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, IV. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 § 1, i 80 kpa poprzez:
- niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy,
- oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym,
- brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący.

IV. naruszenie art. 107 kpa, poprzez:
- brak powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia,
- brak pouczenia o trybie odwoławczym,
- brak podania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia decyzji,
- brak wskazania przyczyn uznania wiarygodności poszczególnych dowodów,
- brak wskazania przyczyn, dla których pewnym dowodom odmówiono wiarygodności,
- brak wyjaśnienia podstawy prawnej,
- nieprzytoczenie oznaczeń ani treści przepisów prawa, na których oparto rozstrzygnięcie,


Uzasadnienie

I.

Odwołująca wniosła o udzielenie informacji publicznej i poinformowanie jej o prowadzonych postępowaniach administracyjnych w zakresie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub zmianie pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi odwołująca otrzymała informację, iż udzielenie żądanych informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.
Rozstrzygnięcie organu należy potraktować jako załatwienie sprawy – decyzję wydaną w indywidualnej sprawie administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej. Decyzja rażąco narusza zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego i nie może się ostać w obrocie prawnym.

II.

Organ administracji budowlanej rażąco naruszył art. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3c i f ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są w szczególności władze publiczne, w tym organy władzy publicznej. Art. 6 ust. 1 pkt. 3 c i f ustawy precyzuje pojęcie informacji publicznej wskazując, iż informacją publiczną są informacje o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz informacje o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych.
Sformułowanie art. 6 ust. 1 przesądza, iż przepis ten obejmuje wszelkie informacje pozostające w związku ze wskazanymi w art. 4 ust. 1 ustawy podmiotami. Jak podkreśla doktryna, pojęcie informacji publicznych odnoszących się do zasad funkcjonowania podmiotów, odnosi się do wszelkich procedur (zarówno o sformalizowanym jak i niesformalizowanym charakterze) jakie znajdują zastosowanie w ramach wykonywania przez te podmioty swoich obowiązków. Dotyczy to w szczególności wewnętrznych trybów działania, które często nie podlegają kontroli na podstawie innych przepisów.¹ Ujawnienie danych dotyczących stanu prowadzonych postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę pozostaje tym bardziej uzasadnione, iż w świetle art. 82b ust. 1 Ustawy prawo budowlane Organy administracji architektoniczno-budowlanej prowadzą rejestr wniosków o pozwolenie na budowę. Zgodnie z poglądami doktryny, głównym celem art. 6 ust. 1 pkt 3f u.d.i.p. jest zapewnienie dostępu do informacji o możliwych źródłach innych informacji, do których rejestrowania i archiwizacji są zobowiązane organy władzy publicznej.² Przyjąć zatem należy, iż podmiot, który posiada informacje publiczne (tzn. prowadzi rejestr pozwoleń na budowę) obowiązany jest do ich udostępnienia. Dane te powinny być zatem udostępnione wnioskodawcy.
Nieuzasadnione pozostaje stanowisko organu administracji, iż udzielenie informacji o prowadzonych postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę narusza prywatność osoby fizycznej. Odwołująca się wniosła o ujawnienie treści dokumentów urzędowych, rozstrzygnięć organu administracji odnoszących się do konkretnych spraw. Dokumenty te nie miały charakteru dokumentów prywatnych. W zakresie złożonego wniosku odwołująca się nie naruszyła przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych.³
Nadto podkreślić wymaga, iż zgodnie z piśmiennictwem organ administracji nie może odmówić udzielenia informacji o treści pozwolenia na budowę. Odmowa udostępnienia informacji o wydawanych pozwoleniach na budowę byłaby możliwa tylko w wyjątkowych przypadkach, jeśli przedmiotem pozwolenia byłyby roboty budowlane, których potrzeba wykonania wynikła z indywidualnych, osobistych potrzeb adresata i jest w jakiś sposób związana z jego sytuacją osobistą (np. niepełnosprawnością).⁴ W niniejszej sytuacji oczywiste jest, iż żadna z przewidzianych okoliczności nie zachodzi, odwołująca wnosi o udostępnienie danych dotyczących postępowania o wydanie jakiegokolwiek pozwolenia na budowę.
Na marginesie odwołująca wskazuje, iż nawet jeśli informacja publiczna zawierałaby dane osobowe, organ powinien tak ją przetworzyć, aby sama treść informacji, bez danych osobowych, mogła być udostępniona.⁵
Wobec powyższego odmowa udostępnienia informacji publicznej - informacji o toczących się postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę - przez Starostę Poznańskiego jest niezasadna i narusza wyżej wskazane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.


III.

Zgodnie z art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Organ administracyjny nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji⁶.
Z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprost wynika, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji.
Pismo otrzymane przez stronę nie zawiera wszystkich wymaganych prawem cech decyzji, nie jest nawet tak nazwane. Praktykę organu polegającą na doręczaniu stronie bliżej nieokreślonych pism zamiast wymaganych przez przepisy decyzji uznać należy za niemożliwą do pogodzenia z zasadą praworządności oraz zasadą zaufania do organu. Stanowi to poważną wadę procedowania i winno skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia organu w tej sprawie.

IV.

Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie informował strony, ani jej pełnomocnika o jakichkolwiek podejmowanych przez siebie czynnościach, ani o zebranym w sprawie materiale dowodowym. Nie wyznaczył jej również przed podjęciem rozstrzygnięcia terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów.
Działanie organu polegające na wydaniu decyzji praktycznie bez udziału w postępowaniu strony tego postępowania, skutkować musi jej uchyleniem. Stanowi bowiem rażące naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynikającej z art. 10 § 1 kpa. Uchybienia w tym względzie z pewnością miały istotny wpływ na wynik sprawy i treść podjętego rozstrzygnięcia.

V.

Zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza również art. 7, 77 i 80 kpa.
NSA wielokrotnie podkreślał, iż „z przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa wynika, iż (…) organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organy administracji państwowej obowiązane są także przeprowadzić dowody wskazane przez stronę (…). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w kpa zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Zarówno w nauce jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. (…)
- po drugie - ocena, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, (…)
- po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki”⁷.
Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Stosownie bowiem do przepisu art. 77 § 1 i 80 k.p.a. - podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ podatkowy pełnego materiału dowodowego - pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego⁸. Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć żadnego dowodu. Pominięcie  jakiegokolwiek dowodu, może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz może wzbudzić wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów⁹.
Wyłącznie wyczerpująco zebrany materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) podlega swobodnej ocenie organu podatkowego¹⁰. Jako dowolne należy przy tym traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)¹¹.
W tej sprawie organ nie przeprowadził żadnych dowodów. Należy zatem uznać, iż organ nie zebrał całości materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy i oparł swoje rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym. W konsekwencji organ nie mógł rozpatrzyć całości materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. Tym samym rażąco naruszył art. 7, 77 i 80 kpa, w sposób uzasadniający uchylenie edycji i orzeczenie jak na wstępie.


VI.

Zaskarżona decyzja obarczona jest tak licznymi poważnymi wadami, iż w ocenie strony nie jest możliwe jej dalsze utrzymywanie w obrocie i powinna ona zostać w całości uchylona.
Wbrew wyraźnym dyspozycjom art. 107 § 1 kpa, przedmiotowa decyzja nie zawiera powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienia prawnego oraz pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie.
Szczątkowe uzasadnienie faktyczne nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. a w szczególności nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł (poza przytoczeniem sygnatur akt administracyjnych, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie), oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Mimo tak licznych poważnych, a nieraz wręcz rażących wad, rozstrzygnięcie ..... uznać należy jednak za decyzję administracyjną, co uzasadnia również wniesienie niniejszego odwołania. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem NSA, akt organu jest decyzją, co powoduje również, iż może on podlegać zaskarżeniu w drodze wniesienia zwykłego środka, jakim jest odwołanie, jeżeli posiada pewne minimum elementów. Do owego minimum zalicza się określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ¹².
Zaskarżona decyzja zawiera minimum elementów kwalifikujących ją do kategorii indywidualnych aktów o charakterze decyzji. Wskazuje bowiem organ wydający (.....) określa adresata (...........), zawiera bez wątpienia rozstrzygnięcie (stwierdza, iż informacja nie podlega udostępnieniu) oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania.
Z przyczyn podanych powyżej odwołanie niniejsze uznać należy za w pełni uzasadnione i zasługujące na uwzględnienie.



 /adwokat Tomasz Grzybkowski, adwokat Tomasz Guzek/

Przypisy:
¹ S. Szuster, „Komentarz do art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej”, opubl. w systemie komputerowym LEX.
² tamże
³ wyrok WSA z dnia 15 lutego 2005 roku, I SA 2888/03, LEX nr 171158
⁴ Glosa do wyroku WSA z dnia 9 czerwca 2004 r., II SA/Kr 253/04, Laskowska, GSP-Prz.Orz.  2006/2/2 - t.2,
⁵ Szustakiewicz P., artykuł, Radca Prawny  2004/5/8 - t.3 Ustawa o dostępie do informacji publicznej w pracy radcy prawnego.
⁶ Postanowienie SN z 18 października 1995 roku, III ARN 45/95, OSNP 1996/10/138.
⁷ Wyrok NSA w Lublinie z 17 maja 1994 roku, SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517.
⁸ Wyrok NSA we Wrocławiu z 29 września 1997 roku, I SA/Wr 700/97, LEX nr 30873.
⁹ Wyrok NSA w Lublinie z 15 grudnia 1995 roku, SA/Lu 507/95, LEX nr 27107.
¹⁰ Wyrok NSA w Gdańsku z 20 marca 1996 roku, SA/Gd 1062/95, LEX nr 26667
¹¹ Wyrok SN z 23 listopada 1994 roku, III ARN 55/94, OSNAP 1995/7/83.
¹² Por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 roku, SA 1163/81, OSPiKA 1982/9-10/169).

Materiał archiwalny oparty o przepisy prawa obowiązujące w dniu jego sporządzenia. Adwokacka Spółka Partnerska Grzybkowski Guzek Jackowski nie ponosi odpowiedzialności za wykorzystywane treści.